智库 ｜ 创新思路优化举措 破解难题提质增效安康市后续扶持发展工作回顾和思考

陕西省安康市恒口示范区雷河社区 摘要：易地搬迁是解决一方水土养不好一方人，实现贫困群众跨越式发展的根本途径，也是打赢脱贫攻坚战的重要途径。2020年2月安康市全域基本实现脱贫摘帽后，易地搬迁后续扶持就成为全市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的主战场。结合安康后续扶持工作实际，回顾安康从实施移民搬迁工作到实现全域脱贫摘帽后全面进入做好后续扶持发展工作为主的发展历程，对当前现状进行思考并提出相应的对策建议，为我们谋划后期工作提供更好的思路，也为今后后续扶持发展工作战略方向奠定坚实的基础。 关键词：后续扶持 乡村振兴 回顾 现状 思考 01 一、移民搬迁历程回顾 安康属秦巴生物多样性生态功能区、南水北调中线工程重要水源涵养区、国家秦巴山集中连片特困地区和川陕革命老区，全市所辖8县1区1市都处在生态脆弱区和自然灾害易发区。全市地质灾害高中易发区达1.58万平方公里，占市域面积67%，长期以来饱受“受灾—重建—再受灾”循环往复的灾困之殇。实施易地搬迁无疑是生态脆弱地区贫困群众彻底告别贫困的最好方式。十二五”以来，安康坚持把移民搬迁作为推动高质量发展的重要引擎，坚定不移实施高山地区和不适宜群众居住地区搬迁工作，作为陕西易地搬迁政策源发地的安康，经历了“十二五”“十三五”两个重要时期三个关键阶段。第一个阶段是在2010年7月18日，安康发生特大洪涝泥石流灾害，深入剖析灾害发生原因、探求避灾安居治本之策，陕西省委、省政府做出陕南避灾移民搬迁重大决策，安康的易地搬迁由此拉开帷幕。第二阶段是在2015年，国家发出打赢脱贫攻坚战动员令，易地扶贫搬迁作为决战决胜脱贫攻坚的重要举措，成为安康避灾移民搬迁的接续方式。“十三五”易地扶贫搬迁10.54万户33.52万人，占全省搬迁总人数的39.7%，在全国地级市中排名第三，建成易地扶贫搬迁集中安置点742个，集中安置率93.43%，城镇安置率71%。易地搬迁作为打赢脱贫攻坚战实施的一项重要工程和决定性战役，10年来全市累计搬迁群众26.73万户93.78万人，占全市总人口的三分之一，累计建成搬迁安置社区1364个。通过十年的持续搬迁，三分之一安康人挪了穷窝，斩了穷根，历史性地彻底告别了绝对贫困，加快了全市城镇化进程。第三阶段是在安康在全域脱贫摘帽目标基本实现后，易地搬迁工作重心随之全面转入以做好后续扶持发展为主，提升搬迁综合效益，巩固脱贫攻坚成果的“后搬迁时代”。 02 二、当前现状分析 易地搬迁后续扶持是安康新发展征程上主抓的一项重大民生工程，也是见证搬迁发展历程的重要里程碑。就安康而言，易地搬迁后续扶持工作不仅事关搬迁群众切身利益，事关脱贫攻坚成果巩固，更直接事关安康经济社会持续发展基础。近年来，市委、市政府高度重视，把易地搬迁后续扶持工作摆在全局工作的突出位置来抓，聚焦市委四届十次全会提出“全省走前列，全国争一流”的目标，为深入落实习总书记来安考察调研提出“乐业才能安居”的重要指示，全市围绕实施党建引领、产业支撑、社会管理、公共服务和基础设施建设“四大专项行动”，紧扣着力构建基层组织、产业就业、权益保障、公共服务、社区治理“五大体系”，颁布推行《易地扶贫搬迁社区管理服务规范》地方标准，推动易地扶贫搬迁后续扶持工作与巩固拓展脱贫攻坚成果、加快乡村全面振兴有效衔接，较好地实现了“搬得出、稳得住、快融入、能致富”目标。一直以来形成领导重视给力、市县联动奋力、部门协同发力、狠抓落实有力齐抓共管工作格局，全力推动安康市后续扶持工作，但就如何创新思路优化举措，强化后续帮扶措施，稳固就业、产业、政策可持续性，保证搬迁群众稳定脱贫，巩固脱贫攻坚成果，真正实现可持续发展在现阶段仍存在一些需要破解的难题和面临着极大的挑战。 （一）搬迁群众稳定增收乏力，防止返贫压力巨大。 一是收入来源单一。据统计，全市91个800人以上安置点易地扶贫搬迁户共有劳动力4.05万户11.22万人，外出务工5.98万人，占53.2%，表明绝大多数搬迁群众均以外出务工增加收入为主，就近就地增收较少。 二是产业发展缓慢。目前全市已建成安置区配套产业园区874个，共吸纳贫困搬迁群众4.45人，但农业产业园区投入大、见效慢，季节性强，劳动强度大，且模式单一，活力不足，带动就业能力不强。 三是社区工厂存在“两难”。社区工厂工资薪酬普遍偏低，对青壮年群体缺乏吸引力，存在招工难、稳工难的问题。尤其是少数社区工厂对年龄和熟练程度要求高，加之经常更换生产工艺和采取“计件取酬”等方式也助推了“两难”问题的存在。社区工厂在政策红利期能够维持经营，“断奶”之后是否长期生存，稳定经营，还需进一步提升自身造血功能。 四是保障措施跟进不够。全市800人以上安置点公益性岗位3086个，吸纳贫困人口就业2026人。全市2021年公益性岗位较去年下降1100人，许多市县两级在脱贫攻坚期内临时开发的公益性岗位取消，导致50周岁以上的劳动力和有残疾的弱劳动力人群就业不充分问题严重加剧。 （二）政策体系不健全，促生“融入难”问题。 一是“居住簿”制度不统一、不健全。“原籍管理林和地、现籍服务人和房”办法未能得到落实，主要是政策瓶颈仍未很好破解，“居住簿”对搬迁群众子女入学、就业、社会救助、医保、养老等方面的政策未全面落实，在根本上从制度设计层面难以遏制“两头跑，两头住”现象发生，导致搬迁群众融入难、融入慢。 二是防返贫监测责任落不实、落不细。有的地方采取迁入地负监测责任，迁出地负主体责任，行业部门负帮扶责任的办法，虽然有效，但程序复杂、工作量大，且容易出现纰漏。有的地方采取“双向监测，双向帮扶”办法，在实现全覆盖和帮扶工作及时跟进上会造成困难。有的地方只负责本区范围搬迁户的防返贫动态监测，跨县、跨镇安置搬迁贫困户由迁出地负责监测，信息不能共享，帮扶和监测责任落不实，易出现漏测、漏帮问题。 三是物业管理和大修基金归集难度大。目前全市只有177个安置点成立了业主委员会，也仅有12个社区征收了维修基金。91个800人以上大中型安置点征收物业费仅有37个，占40%。这既有搬迁群众对物业维修基金的承受能力有限和对政府依赖性过强的原因，也有顶层制度未设计，政策体系未健全的原因。搬迁安置社区群众在长期居住中出现社区共用部分、共用设备、公共设施以及住宅屋顶漏水、用电故障、管网老化的各类需要维修和管理问题。 四是社区管理人员和经费紧缺。安置社区服务管理人员不足，待遇普遍偏低；基本公共卫生服务迁出地管不上、迁入地管不好，工作经费分配不配套；村民自治单元重新划分、多达十几种的网格优化整合、公益性岗位“两头靠，两张皮”，开发不足等问题亟待出台统一规范的政策性文件予以指导。 03 三、探索破解对策 易地搬迁后续扶持发展工作既是攻坚战更是持久战，必须集中精力、集中财力、集中智慧、集成系统，按照习总书记来陕来安提出“乐业才能安居”的重要指示，抓紧实施“六大”乐业工程，强化“六项”安居措施，建立健全政策体系、就业保障、资金保障，进一步提高站位、深化认识、系统谋划、久久为功，推动后续扶持工作再上新台阶。 （一）实施“六大”乐业工程，巩固脱贫攻坚成果。 一是实施充分就业工程。要着力建设“两个平台”“一本台账”，开展“两线”服务，确保搬迁群众充分就业。要建立精准到户到人的易地搬迁劳动力就业创业台账，实施动态监测、动态更新，准确掌握就业状况和富余劳动力情况；要搭建企业与搬迁群众供需对接平台，坚持线上线下“两线”服务相结合，建立集体招聘和信息化定向岗位信息推送等更加灵活的岗位推送机制，通过东西部劳务协作途径，拓宽转移就业转出渠道，提供更加精准的就业帮扶服务；要将搬迁群众全部纳入迁入地的公共就业服务体系，不受户籍限制，就迁就地享受各地就业创业扶持政策；要加大公益性岗位开发渠道和力度，着力解决好“两无”人员和弱劳动力、半劳动力人员的就业需求。 二是实施劳动技能提升工程。紧紧围绕职业技能提升行动，积极加大与吸纳就业能力强、用工人数多的企业或行业合作，开展订单式、定向式培训，提升技能培训就业率。继续深入推动养老护理、修脚足疗、家政服务为重点的技能提升专项行动和品牌培育，不断提升搬迁群众就业能力和培训人员就业率。 三是实施创业带动工程。加强创业扶持力度，强化创业培训、创业孵化、创业担保贷款等措施，降低创业门槛，落实各类激励性创业补贴政策，支持个体经营，鼓励搬迁群众返乡创业，扶持创业带动就业。探索支持县镇村三级电子商务服务体系建设，支持安置区发展新型流通业，支持企业以及其他经营主体开展农商互联、农超对接、农批对接，实现农产品、市场、商家、消费者的无缝对接。 四是实施社区工厂高质量发展工程。大力推广“园区总部+新社区工厂”发展模式，提高新社区工厂带动就业能力,加快引进一批高收入型企业，着力推动安置点新社区工厂高质量发展，加快构建以毛绒玩具、电子线束、服饰织袜为重点，特色农产品深加工、特色手工艺品制作为补充的新社区工厂发展格局。引导新社区工厂建立完善现代企业经营管理制度，加快完善全市新社区工厂最低薪酬标准，持续推动新社区工厂标准化厂房建设，提高工厂规范化水平。 五是实施农业园区提升工程。加强动态监管，提升园区效益，分类管理安置区已配建的农业产业园区，加大政策倾斜力度，全面掌握产业园生产经营、收益带动情况，不断提升产业园的质量效益，增强园区承载带动能力，促进搬迁群众稳定增收。 六是实施集体经济组织发展壮大工程。以支部联建、产业联盟、资源联享的“三联共建”新模式，扎实开展农村集体产权制度改革“回头看”，不断巩固拓展农村集体产权制度改革试点成果，大力发展新型农村集体经济，统筹用好中央财政衔接推进乡村振兴扶持壮大村级集体经济项目资金，明确重点扶持对象，分类服务指导，提升财政资金使用效率。建立村级集体经济发展与村干部待遇挂钩机制，激励村干部的工作信心和干劲，不断壮大集体经济收入，推进农民实现共同富裕。 （二）强化“六项”安居措施，加快促进融入。 一是提升搬迁社区党组织组织力。以社区党的建设为核心，开展党组织“评星晋级”工作，采取争先创优、规范提升、治难转后“三步走”措施，坚持先进党组织创特色、打造品牌，一般党组织夯基础、升级晋档，后进党组织找症结、攻难点、促提高，全面提升搬迁社区治理能力和服务水平。组织相关部门要研究增加社区公务经费投入，进一步提高社区管理人员和村干部待遇，完善社区管理人员养老、医疗保险以及退休金制度，让社区管理人员无后顾之忧。 二是提升规范化标准化科学化水平。以全面推进《安康市易地扶贫搬迁社区管理服务规范》地方标准为主线，实现100户以上易地扶贫搬迁安置社区全部达到“四星级”以上标准，“五星级”达到40%以上，800人以上易地扶贫搬迁安置社区“五星级”达到80%目标，推进搬迁社区管理服务更加精细、精准。 三是组织实施“六小工程”达到全覆盖。为满足安置社区的功能需要，为搬迁群众提供更好的生产生活服务，全市组织对100户以上有条件的易地扶贫搬迁安置社区，实施“六小”工程建设全覆盖。即：科学布局“小超市”，打造完善、生活便利的智慧型安置社区，为搬迁群众提供更多的创业、就业、务工渠道；合理安排“小库房”，供搬迁群众存放物资、物品、生产工具等使用。开办暖心“小餐桌”，为安置社区内老弱病残等生活自理较差的搬迁群众和留守老人、儿童，提供集中就餐或上门送餐等服务，切实解决日常生活困难；积极组织“小课堂”，有针对性地组织开展创业就业技能、新民风教育等培训，为搬迁群众就业增收拓宽渠道，加快融入新生活。充分利用“小厅堂”，充分发挥社区（村）红白理事会作用，合理利用安置社区周边闲置场地资源作为搬迁群众婚庆嫁娶的场所，采取统一管理、有偿使用等方式，全面加强新民风建设，营造社会新风尚；集中规划“小菜园”，根据搬迁户实际生活需求合理配置相应面积菜地，为群众降低日常支出生活成本，解决吃菜困难，既丰富了群众的“菜篮子”，也有效破解了搬迁群众长期在社区绿化带内种菜“疏”的问题。 四是推进易地搬迁安置区治理现代化。全面推广党员联系群众、人大代表联系选民、中心户长联系居民，服务精细化、管理网格化以及村民自治的“321”治理平台，不断健全完善基层社会治理体系，提升社会治理能力，实现高效能治理。加快研究出台统一规范的“居住簿”制度，探索“居住簿”与“户籍簿”在子女入学、就业、社会救助、医保、养老等方面的具有等同效力相关政策，方便搬迁群众就近就地享受服务。 五是全面推进物业管理。推行物业管理融入社区服务中心试点工作，推动小区事务共建共治，解决小区物业难题。制定《易地搬迁安置小区物业管理服务暂行办法》《易地搬迁安置小区维修资金管理指导意见》等制度办法，不断提升、规范物业管理工作。本着“取之于民，用之于民”的精神，按照“政府补一点、群众交一点、分期延期缴纳”的维修基金归集办法，加快搬迁安置点维修基金归集。 六是强化公共服务供给。持续加强易地搬迁集中安置点配套中小学幼儿园建设与投入，不断优化教育资源配置，保障搬迁群众子女就学需求，确保不因搬迁而辍学。加强安置点学校教师队伍建设，努力提升安置点所在区域学校教育质量和办学水平。科学合理设置医疗服务点，支持易地搬迁安置点卫生服务机构能力提升。研究制定公共卫生服务经费追加、调节办法，在安置区全面落实基本公共卫生及家庭医生签约服务，着力提高全市村级卫生室公房化水平。引导供销、邮政、电信、电力、燃气、水务、交通等在安置区设点服务。 供稿/市易地搬迁后续扶持发展中心 编辑/胡 星 责编/覃 伟 审核/姜 波