文/马丹 北京炜衡（南京）律师事务所问题的提出工程结算纠纷一直是建设工程领域的高发问题，甚至在经过一系列博弈达成结算协议后，各方当事人仍会对协议效力、结算的终局性等问题争议不断。《新建设工程司法解释（一）》第二十九条规定：“当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。”因此，除结算协议存在无效或可撤销的情形，当事人应当诚实守信，遵守结算协议关于工程造价的约定。但是如果当事人未对工程质量、违约责任、损失赔偿等专门性问题进行约定，一方当事人能否以存在工期违约、质量问题为由另行主张违约金、索赔等款项。司法实践中，争议颇大，对这一问题进行探讨具有现实的必要性。 一、结算协议的内涵与外延《建设工程价款结算暂行办法》第三条规定，建设工程价款结算，是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、进度款、竣工款结算的活动。第十四条规定，工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。因此，工程结算包括工程实体造价结算和索赔结算两个部分，是发包人与承包人就工程建设项目的工程造价、其他应付款（含保证金、索赔款、奖励款等）及相应的已付款、应扣款，还有质保金、付款计划等各方面内容进行协商，据以确定最终欠付金额及后续履行的过程。[1]实践中，工程结算的主体较为广泛，除了前述的承、发包双方，还包括实际施工人与发包方、总承包方与专业分包方及转包人与转承包人等。结算协议则是当事人之间就工程结算等达成的相关约定，是工程结算的最终成果。在工程结算实践中，由于协议对象约定不明，围绕结算协议是否具有终局性，出现了“大结算”与“小结算”的说法，并因此引发相关争议。1.小结算无特殊约定，结算协议仅是就工程价款的计算、支付等达成的约定。根据国际交易习惯，结算协议意味着结清是不成立的，承包方单独提交的书面结清证明才表示与施工合同有关的债权债务全部结清。《FIDIC新红皮书》第14.12规定：“承包商在提交最终报表时，应提交一份书面结清证明，确认最终报表上的总额代表了根据合同或与合同有关的事项，应付给承包商的所有款项的全部和最终的结算总额。该结清证明可注明在承包商收到退回的履约担保和尚未付清的余额后生效。”[2]根据最高院及部分地方法院的观点，无证据证明双方对其他事项达成一致，结算协议仅表明双方当事人对工程价款无争议。《新建设工程司法解释（一）》指涉的结算协议即工程价款结算协议。在该解释二十九条起草过程中，有观点提出将协议对象扩大至质量责任、工期损失、停窝工损失等专门性问题，但最终仅规定了工程价款。最高院民一庭认为，除非结算协议已明确双方就其他事项没有争议或从结算协议可推知双方已经就工程质量、工期、停窝工损失等达成合意，否则发包人、承包人达成的工程价款结算协议，只是明确了双方当事人对依据协议约定得出的工程价款并无争议，但不等于对施工合同其他事项已经达成一致。[3]广东高院即采纳了该观点。《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第（四）条认为，没有证据证明当事人已同意不计算结算前的违约金和垫资款利息，一方当事人在结算完毕后再主张结算前的违约金和垫资款利息的，可予支持。2.大结算结算协议是就工程价款、垫资利息、奖罚款、违约金、索赔等与施工合同相关的全部债权债务达成的一揽子协议。从行业规范及交易习惯来看，达成工程结算，即视为全部债权债务终结。《建设工程价款结算暂行办法》第十四条规定：“工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。”《建设工程工程量清单计价规范》第9.13.6条规定：“发承包双方在按合同约定办理了竣工结算后，应被认为承包人已无权再提出竣工结算前所发生的任何索赔。承包人在提交的最终结清申请中，只限于提出竣工结算后的索赔，提出索赔的期限自发承包双方最终结清时终止。”《施工合同示范文本》（2017版）19.5条约定：“承包人按14.2款【竣工结算审核】约定接收竣工付款证书后，应视为已无权再提出在工程接收证书颁发前所发生的任何索赔。承包人按14.4款【最终结清】提交最终结算申请单中，只限于提出工程接收证书颁发后所发生的任何索赔。司法实践中，大多法院均支持“大结算”，在协议未明确约定搁置事项的情况下，推定债权债务一次性结清。例如，《北京高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第24条认为，结算协议生效后，承包人依据协议要求支付工程款，发包人以因承包人原因导致工程存在质量问题或逾期竣工为由，要求拒付、减负工程款或赔偿损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。结算协议生效后，承包人以因发包人原因导致工程延期为由，要求赔偿停工、窝工等损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。从工程结算实践来看，多数工程价款结算协议并非单指结算工程价款内容，而是对违约责任、损失赔偿等事项所达成的一揽子解决协议，[4]俗称“大结算”。结算协议是一种事后清算协议，多形成于中途退场、竣工结算阶段。二、结算协议的性质（一）结算协议具有独立性通说认为，结算行为是法律行为，即认定“符合合同约定的结算文件是当事人之间达成的新合同，实质上是当事人之间形成的新的债权债务关系。”[5]结算协议经常以《补充协议》形式出现，加之结算协议是对施工合同履行所产生的债权债务的处理，因此，有观点认为结算协议是施工合同的补充协议，是对施工合同的细化与补充，受施工合同的内容及效力的约束。诚然，结算协议与施工合同紧密联系，其源于施工合同，没有施工合同也就不会有结算协议，自无争议。但是，在达成结算协议前，因施工合同履行产生的债权债务业已形成，协议当事人充分知晓并了解工程造价、工期违约、停窝工损失、垫资利息、奖惩等事项，因此，结算协议是对既存债权债务的结算与清理，其既不是施工合同的结算与清理条款，也不是施工合同的补充协议，是独立的合同。（二）结算协议具有优先性根据《新建设工程司法解释（一）》第二十九条规定，当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。各地法院亦以解答、意见等形式支持结算协议优先作为定案的依据。例如，《山东省高级人民法院关于审理建筑工程承包合同纠纷案件若干问题的意见》第三十一条：“发包方和承包方协商进行了工程结算，签订工程结算书的，原则上应以双方签字认可的工程结算书作为定案依据；诉讼中，当事人一方对工程结算书有异议而又不能提供充分证据请求法院予以鉴定的，原则上不予支持。”对于未就工程质量、停窝工损失、工期损失等专门问题进行约定“小结算”，最高院民一庭《新建设工程司法解释（一）理解与适用》原则上也不支持当事人事后鉴定。理由是，工程质量、停窝工损失、工期损失等专门问题都与应支付工程价款数额直接相关，已经作为达成工程价款结算协议的考量因素，在工程价款结算中一并考虑。既然二十九条规定已经明确在当事人就工程价款结算达成协议情形下，当事人不得事后申请鉴定，作为构成工程价款结算考量因素的工程质量等其他专门性问题，自然一般没有必要再允许当事人申请鉴定。[6]三、结算协议的效力（一）施工合同效力是否影响结算协议效力建设工程施工合同无效不影响结算协议的效力。1.结算协议具有独立性，应根据《民法典》关于合同效力的规定单独评价其效力。结算协议经常以补充协议形式出现，因此，有观点认为结算协议是施工合同的补充协议，是毒树之果，施工合同无效，其补充协议亦应无效。最高院在（2014）民一终字第61号“博坤建设集团有限公司与安阳广佳欣置业有限公司、管广生建设工程施工合同纠纷案”中认为：《补充协议二》在形式上为《建设工程施工合同》之补充协议，但该协议具有独立性。首先，从该协议的订立背景看，是截至2013年4月30日，广佳欣公司未按双方约定支付工程进度款、退还履约保证金和支付利息。其次，从该协议的订立目的和内容上看，是确认博坤公司已完工程范围及价值、明确欠款数额及广佳欣公司所应承担的逾期付款补偿责任、广佳欣公司所应承担的逾期付款违约金责任，以及管广生同意提供连带保证责任。本院认为，《补充协议二》在性质上属于广佳欣公司和博坤公司对双方之间既存债权债务关系的结算和清理，确认《补充协议二》在法律效力上的独立性和约束力，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定。同样，《民事审判指导与参考·民事审判信箱》（2017年第2辑总第70辑，257页）指出，承发包双方签订的建设工程施工合同因违反招投标法规定而无效，合同履行过程中双方达成的结算工程价款补充协议并不必然无效。承发包双方所签建设工程施工合同因违反招标投标法律强制性规定而无效，当事人在施工合同履行过程中所签补充协议效力，应综合分析其内容所反映出来的当事人之间权利义务关系性质及与施工合同之间法律关系来认定，并不应以是否冠以“补充协议”称谓而简单认定二者主从关系。补充协议如属承发包双方对于既存债权债务关系清理，具有独立性。2.从诚实信用原则出发，不当扩大合同无效边界会导致当事人利益失衡。《新民事诉讼法》第十三条规定，民事诉讼应当遵循诚信原则。结算协议多是当事人经过多次磋商、让步的结果，协议签订即视为当事人已经接受相关事实，充分知晓并理解相应的商业风险，因此，协议约定体现了当事人的真实意思表示，按照协议约定处理，既尊重当事人的意思自治，也节约司法资源，有利于高效解决争议。在协议内容不存在违反法律、行政法规强制性规定，违背公序良俗的情形下，如果以施工合同无效推翻结算协议的效力，不仅会导致当事人利益失衡，还会产生变相鼓励当事人不诚信诉讼的负面导向，不利于化解矛盾。3.最高院民一庭2022年第3次法官会议意见：建设工程施工合同无效不影响结算协议的效力。当事人有权通过协议方式确定合同无效后的权利义务。建设工程施工合同无效并不必然导致建设工程施工合同关系终止后当事人就工程价款（折价补偿款）支付方式、支付时间、未按约定支付的违约责任所签订的合同无效。《民法典》第七百九十三条第一款规定：“建设工程施工合同无效，但是建设工程验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。”根据该规定，建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，发包人与承包人就工程价款（折价补偿款）的数额、支付方式和时间作出约定，是当事人的权利，是自愿原则的体现，并不违反法律的强制性规定。多地省高院亦持同样观点。例如，《江苏省高院关于审理建设工程施工合同纠纷若干问题的解答》第7条认为，合同履行完毕后当事人达成的结算协议具有独立性，施工合同是否有效不影响结算协议的效力。《北京高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第7条规定，建设工程施工合同无效，但工程经竣工验收合格，当事人一方以施工合同无效为由要求确认结算协议无效的，不予支持。（二）背离中标合同实质性内容是否影响结算协议效力《招标投标法》第46条禁止招标人和中标人订立背离中标合同实质性内容的其他协议。《新建设工程司法解释（一）》第二条规定，招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。如果结算协议背离了中标合同实质性内容，是否应当认定无效。从合同变更角度来看，正常的合同变更不构成实质性背离。建设工程是一项复杂的系统工程，履行周期长，受国家政策、市场变化等客观条件影响较大，随着施工进度的深入，发、承包双方因客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化，对中标合同进行补充、变更是正常和普遍的。从既存债权债务清理角度来看，结算协议是当事人根据施工合同履行情况，就如何处理合同履行产生的债权债务达成的新约定，应当单独评价其效力。只要其签约主体适格、形式合法、意思表示真实，不违反法律禁止性规定，就应当肯定其效力。（三）结算协议无效，可以参照结算协议折价补偿如前所述，结算协议往往体现了当事人最真实的意思表示，只要不存在恶意串通、损害他人合法权益的情形，根据《民法典》第七百九十三条第一款规定，结算协议无效，但是建设工程验收合格的，可以参照结算协议关于工程价款的约定进行折价补偿。四、结算协议是否具有终局性的认定标准根据前面的论述，结算协议是独立于施工合同的新合同，在不违反法律法规禁止性规定的情况下，对协议当事人具有法律约束力，应当作为结算工程价款的依据。但工程结算实践中，存在大、小结算之说，结算协议是否具有终局性，达成结算协议后，一方当事人能否就工程质量、工期等问题主张违约金、索赔等，仍有待统一认识。（一）司法实务1.支持结算协议具有终局性，不得在协议外主张违约金、索赔（1）未声明保留主张索赔的权利案例1：五指山兆通房地产开发有限公司与海南金盛建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷案【（2017）最高法民再97号】法院认为：建设工程施工合同当事人在进行工程竣工结算时，应当依照合同约定就对方当事人履行合同是否符合约定进行审核并提出相应索赔。索赔事项及金额，应在结算时一并核定处理。因此，除在结算时因存有争议而声明保留的项目外，竣工结算报告经各方审核确认后的结算意见，属于合同各方进行工程价款清结的最终依据。一方当事人在进行结算时没有提出相关索赔主张或声明保留，完成工程价款结算后又以对方之前存在违约行为提出索赔主张，依法不予支持。案例2：四季黄道发电有限公司与河南置信建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷案【（2022）豫民再90号】法院认为：邱建民多次与四季黄道公司的法定代表人李国庆协商签订结算协议、补充协议,明确四季黄道公司所欠的剩余工程款为240万元,上述协议中均未提及塔吊损失费、模板租赁费和看场费,置信公司亦未提供证据证明结算协议不包含上述费用,故置信公司在结算价款之外另行主张塔吊损失费、模板租赁费和看场费,与结算协议应包含所有债权债务清理的正常做法相悖。（2）结算协议形成的前提是施工合同终止案例3：东营爱家房地产开发有限公司与中国新兴建设开发有限责任公司建设工程施工合同纠纷案【（2018）最高法民终1310号】法院认为：结算支付协议第十条明确约定“甲乙双方除本协议及结算协议约定的权利义务外，不再履行原建设工程施工合同的权利义务”，也即双方在签署结算协议和结算支付协议后，双方的权利义务争议限于结算协议和结算支付协议中规定的权利义务，而终止履行原建设工程施工合同，不再根据原合同主张有关权利和义务。从爱家公司提供的违约金支付情况看，大部分违约金支付于结算协议和结算支付协议签订之前，也即2015年11月2日之前，但双方对此并未在结算支付协议签订中予以明确和处理，爱家公司在本次诉讼前亦未对此提出主张，也能间接证明爱家公司对上述约定是认同的，其在本次诉讼中依据原建设工程施工合同再行主张延期竣工违约金，有违双方的合同约定。案例4：中十冶集团有限公司与惠州市惠百川实业发展有限公司建设工程施工合同纠纷案【（2019）粤民再165号 】法院认为：结算的目的在于最终确定因履行建设工程施工合同所产生的债权债务，结算协议是就建设工程施工合同履行过程产生的包括工程款争议在内的各种争议进行协商达成一致的结果。惠百川公司在出具《证明》时已放弃或者已考虑了中十冶公司的违约责任问题，不再计算结算前的违约金等，应认为双方就争议问题协商一致并以支付工程款的方式确认了案涉工程的债权债务。2.不支持结算协议具有终局性，可以根据施工合同另行主张违约金、索赔 （1）没有特别约定，结算协议一般仅是对工程造价的结算案例5：杜兆光、广东富盛润丰精密制造科技有限公司建设工程施工合同纠纷案【（2017）粤07民终2086号】法院认为：该《最终结算协议书》是对涉案三项工程总体工程量的结算，协议中列明各项工程项目及结算价格，协议内容均是工程项目，双方并明确没有对逾期竣工违约责任进行约定，结合协议书上下文义也无法得出富盛公司有放弃追偿逾期竣工违约责任的意思表示。案例6：奥凯公司与海天公司建设工程施工合同纠纷案【（2015）津高民一终字第0069】法院认为：在没有特别约定的情况下，结算协议一般是发承包双方对工程造价的确定，而文明工地及海河杯奖励费不属于工程造价范畴，而是属于发包人对承包人工作的额外奖励。故，在双方对结算价款组成没有明确的情况下，该奖励费不能作为结算价款的组成部分。（2）结算协议未明确约定放弃主张违约金、索赔的抗辩的权利案例7：中建四局第五建筑工程有限公司与云南今玉房地产有限公司、云南锡业房地产开发经营有限公司等建设工程施工合同纠纷案【（2016）最高法民终251号】法院认为：在双方的结算协议中也载明除前期延迟付款违约金及商业承兑汇票利息外，双方不再就其他内容向对方主张权利。应当认定在签订结算协议时，今玉房地产公司放弃了对于工程质量的抗辩权利。案例8：内蒙古新加多房地产开发有限公司与中建城市建设发展有限公司建设工程施工合同纠纷案【（2017）最高法民终883号】法院认为：双方承诺放弃对彼此其他任何形式的费用请求或索赔。从合同文义和目的来看，结算协议是有关施工合同解除后为解决双方纠纷而订立，是对有关纠纷的一揽子解决。“放弃对彼此其他任何形式的费用请求或索赔”的表述，明确表明了这一结算金额是各方磋商、互谅的最终结果，不应再有任何扣减。（二）认定标准由于建筑业参与主体法律知识匮乏，加之为了尽快回款，很多结算协议多是匆忙签署，内容较为简单。在协议约定不明的情况下，有的判决认为只要结算协议未明确约定存在其他争议，则视为债权债务一次性结清。有的判决则完全相反，认为除非明确约定不存在其他争议，否则，当事人仍有权主张相关权利。为了准确拟定结算协议条款，提高结算争议处理结果的可预期性，可以从以下几方面判断结算协议是否具有终局性：1.除非明确约定，否则不能推定当事人放弃主张违约金、索赔的权利。前述案例1认为“一方当事人在进行结算时没有提出相关索赔主张或声明保留，完成工程价款结算后又以对方之前存在违约行为提出索赔主张，依法不予支持”，也就是说，没有明示，即视为默示放弃索赔权利。该观点有失偏颇。最高院第57号指导案例明确，民事权利的放弃必须采取明示的意思表示才能发生法律效力，默示的意思表示只有在法律有明确规定及当事人有特别约定的情况下才能发生法律效力，不宜在无明确约定或者法律无特别规定的情况下，推定当事人对权利进行放弃。2.根据合同文义和目的，具体理解结算协议是否具有终局性。根据《民法典》第一百四十二条第一款“第一百四十二条 有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义”的规定，工程价款结算协议中确认的结算金额是否具有终局性，是否包含了工程质量、停窝工损失、工期损失等事项，应根据结算协议的文义和目的进行具体分析：（1）结算协议形成于合同解除、终止、退场时，一般具有终局性。结算的目的是为了妥善处理合同解除、终止后的债权债务，有序退场、合理补偿各方损失。该结算协议已经充分考虑了施工过程中各种因素及合同解除、终止给双方造成的损失，协议一旦签署，即视为双方再无其他争议。因此，结算协议不止包含了工程价款内容，亦应涵盖了施工合同相关的所有债权债务。认定该结算协议具有终局性，符合日常经验逻辑和建筑市场的交易习惯。（2）如果承包人递交的竣工结算资料仅涉及工程价款，不涉及质量罚款、工期索赔等内容，在此基础上形成的结算协议则属于小结算，一方当事人仍可根据施工合同履行情况主张违约责任和损失。（3）如果达成结算协议前，双方从未开展过任何结算活动，该结算协议一般应当认定具有终局性。双方达成结算协议时，工程质量是否合格，承包人是否存在逾期竣工的违约行为，双方在签订结算协议时已清楚知晓，如果双方认为还有争议事项有待另行处理，自然会予以约定。
注释：
[1]周利明：《结构与重塑——建设工程合同纠纷审判思维与方法》，法律出版社2021年3月第2版，第312页；
[2]汪金敏：《工程纠纷100讲——建设工程施工合同司法解释二及最高院民一庭指导性案例应用全书》，中国建筑工业出版社2019年5月第1版，第205页；
[3]最高人民法院民事审判第一庭编著:《新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021年4月第1版，第292页；
[4]最高人民法院民事审判第一庭编著:《新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021年4月第1版，第297页；
[5]彭贵（重庆市高级人民法院民事审判第一庭庭长）：“关于当前民事审判工作中的若干具体问题——在重庆市'全市法院民事商事审判工作电视电话会’上的讲话（2016年2月25日）”；
[6]最高人民法院民事审判第一庭编著:《新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021年4月第1版，第293页。
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