美国营利和非营利学校的分界

美国营利和非营利学校的分界 袁征/华南师范大学教育科学学院教授、博士生导师 摘　要：美国法律对划分营利和非营利学校有很清楚的界线。由于这条界线，营利和非营利学校必须遵守不同的行为规则。因此，两类学校有不同的长处和缺陷，有不可互相替代的社会作用。认真研究这些情况，对解决中国教育改革和教育研究中的理论和实践问题会有重要的帮助。 关键词：营利机构；非营利机构；教育管理组织；教育股份制 现在我国的教育行政机构希望对营利和非营利学校进行“分类管理”，但管理人员和学者普遍认为划分两类学校的界线很难确定。经过长期的发展，美国建立了比较严密的法律体系。探讨美国的情况，对解决管理营利和非营利学校问题会有重要的帮助。另外，过去中国学术界对美国营利教育的研究不够深入，往往评价过高。本文着重从教育法学的角度考察美国营利和非营利学校的分界和它带来的后果，希望对这两类学校的法律地位和社会作用得到比较准确的认识。 美国法律对营利机构（包括营利学校）和非营利机构（包括非营利学校）的划分很明确：不把扣除成本之后净收入分给机构成员的是非营利机构，不受这一限制的是营利机构。美国法学家把这条分界叫做“禁止分配限制”（nondistribution constraint）。许多法律文件都把这一限制作为“非营利机构”定义的内容。 政府组织（包括公立学校）是非营利机构。它们是人民建立的，用人民的税款维持，不能与民争利，不能赚自己所有者的钱来私分。非营利机构中有慈善组织，但多数不是慈善组织。非营利机构可以给机构成员合理的劳动报酬，给投资者和债权人合理的经济补偿。这些是它们工作的成本。非营利机构可以向服务对象收费，可以获得和积累超过成本的收入盈余。但是，非营利机构必须把全部收入盈余用于本机构的工作和发展。 除了不能分配收入盈余之外，有些州的法律还规定只有某类性质的组织才能登记为非营利机构。最典型的是慈善组织、医院和文学团体等。尽管各州的规定不完全相同，教育机构总在名单之内。在过去很长时间里，这种对非营利机构性质的限制是各州法律的通行做法。但在20世纪50年代之后，越来越多的州不再作这样的限制。现在各州的法律普遍规定。任何从事合法活动的组织都可以登记为非营利机构。 在美国，许多机构选择不营利，主要不是为服务对象着想，而是一种经济策略。尽管目前在许多州，各类组织都可以登记为非营利机构，但只有提供非标准化服务的组织才选择非营利的形式。原因是标准的工农业产品容易衡量和比较，人们可以在与产品提供者签订合同时明确规定这些产品的质量，在购买时检查它们是否合乎要求。而像教育这样的服务却十分复杂，学生或他们的父母签约时很难具体规定学校应该提供的服务。如果双方发生争执，学生和他们的父母往往不容易确证学校工作的欠缺。由于同样的原因，学校的捐助者往往也难以断定他们的捐献有多少被用于教育服务，有多少进了私人腰包。因为这样的“合同失败”（contract failure）问题，多数非标准化服务的需求者和赞助人都选择禁止把收入盈余分给机构成员的非营利机构。“禁止分配限制”提供了一个“隐性合同”（implicit contract），规定服务购买者和赞助人提供的资金和财产都要用于机构章程承诺的服务。这在一定程度上解决了“合同失败”的问题。因此，与营利机构相比，提供非标准化服务的非营利机构能吸引更多的消费者和赞助人，能更顺利地发展。 和大多数非营利机构一样，非营利学校得到多种经济优惠。其中最重要的有三个方面：免除联邦收入税，免除州、县、市财产税，向免税学校等机构捐献的组织和个人捐出的资金免除联邦收入税。《国内税收法》第501条规定：专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦收入税，条件是：“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”。 那就是说，非营利学校等机构可以免交联邦收入税。目前联邦收入税为15—35%，免除这项税收有重要的经济意义。州或县、市财产税包括地税、房产税和动产税。美国财产税的增加速度超过许多国家，最近有些州的年税率已经超过财产价值的5%。对一些机构来说，免除财产税比免除联邦收入税作用更大。 《国内税收法》第170条规定：个人向学校等机构捐献，捐出的资金免除联邦收入税，条件也是这些机构“纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”。公司向这样的非营利机构捐献也可以免除捐出资金的联邦收入税，但减税额不能超过公司当年联邦收入税总额的30%。 减免税收的法律对非营利学校等机构获得个人和公司的经济支持有很大的帮助。 非营利的法律地位给非营利学校等机构造成了一些必须遵守的行为规则。首先是不得发行股票。原因是显而易见的：股票持有人有权获得收入的盈余，而非营利机构受“禁止分配限制”，不能将净收入分给股东。 这在一个方面造成了非营利学校等机构筹集资金的困难，但却是“禁止分配限制”的必然后果，几乎无需论证。 另外，美国《国内税收法》第513条规定：如果“任何交易或工作，它们的活动......与一个组织的慈善、教育或其他构成本法第501条给予免税待遇的基本理由没有实质性的联系”就要交纳“无关活动收入税”（unrelated business income tax）。 那就是说，免税优惠是专门支持非营利学校等机构某些特定公益行为的。如果这些机构从事与此无关的活动，其经济所得就要跟其他营利组织一样交纳联邦收入税。当然，一个机构的任何活动几乎都可以说跟这个机构的中心工作有关系。但《国内税收法》的要求是与一个机构免税的基本理由有“实质性的”联系。这个标准堵塞了许多漏洞。 衣阿华州立科技大学案是一个著名的判例。这所大学建立了一个电视台，它加入了美国广播公司（ABC）系统。电视台播放的有14%是教育节目，其他是美国广播公司系统的节目。联邦法院指出：“这所大学具有免税地位并不能自然地使它参与的所有活动都免交税款。”法院认为衣阿华州立科技大学电视台可能起了一定的教育作用，“但商业作用和增加收入是这个电视台工作的主要目标。因此，它的工作与大学的教育目的没有实质性的联系。”联邦法院判决：这个电视台的工作属于与大学免税理由无关的活动，它的经济所得要交纳“无关活动收入税”。 在其他案件中，学校将运动场租给校外橄榄球队使用和经营旅店、饭店也分别被判决需要交纳“无关活动收入税”。 《国内税收法》第501条规定免税机构要“专门”（exclusively）以教育、科学和慈善等活动为目的。开办不是专门播放教育节目的电视台、出租学校设施和经营旅馆、饭店当然不能免税。比较复杂的是非营利高等院校为企业做研究或通过转让科技成果获得收入。按照法律，科学研究也可以免税。特别是1980年国会通过了贝-多尔法案（Bayh-Dole Act），改变了原来使用联邦资金获得的研究成果属联邦政府所有的制度，允许科技成果归高等院校所有，并允许研究者获得学校转让成果的部分收入， 此后美国高等院校的研究成果和专利数量激增。于是，处理成果转让收入的问题显得更为重要。 事实上，美国法律允许部分非营利机构免税时，规定中使用“科学”的概念是有特定含义的。联邦财政规则指出：“一个科学机构必须依照公共利益来组织和工作。......因此，[《国内税收法》]第501条C款第3项所用科学这个词包含了为公共利益而进行的科学研究。”接着这个规则为免税的科学活动提出了三条明确的标准：第一，研究成果向全社会公开；第二，为国家或政府部门进行研究；第三，研究的目的是促进公共利益。 如果不能符合其中一条标准，研究活动就不应免税。 工业、农业和商业营利机构也在进行科学研究，但它们的研究成果有两个明显特点：首先是以应用为主要目的，其次是一般只用于本机构的生产和发展。基础理论研究和整个社会都能利用的研究缺乏市场的支持，所以得到法定的经济优惠。进行没有直接应用价值的基础理论研究，和将各种研究成果公开发表，供整个社会自由利用，这是非营利高等院校和研究机构重要的公益行为。如果非营利高等院校专门为某个企业做研究，或者将独家使用权交给某个企业，这样的研究就跟营利机构的研究没有区别，因而在税收方面也不应有区别，必须交纳“无关活动收入税”。 联邦财政规则指出：征收无关活动收入税的主要目的是杜绝免税机构无关活动与非免税机构同类活动的不公平竞争。 但是，非营利学校的土地、实验室和设备都免财产税，而且只有在研究成功，以某些特定方式将成果转让给企业时才交纳“无关活动收入税”。营利机构的房地产和试验设备都要交税。因此，“无关活动收入税”并不能杜绝不公平竞争。这项税收只是表明一种态度：政府和人民不支持非营利学校的营利行为。一个机构得到免税待遇，其他机构和个人就要分担它留下的税款负担。很显然，所有纳税人都在支持免税机构。因此，非营利高等院校要为整个社会服务，不能为自己谋求额外的经济收入，不应单独为任何企业做研究工作。这些学校应该着重进行营利机构不做的基础理论研究，公开发表所有研究成果，不向企业转让研究成果的独家使用权。哈佛大学和普林斯顿大学都宣布，禁止用学校的工作时间和设备进行不能公开发表的研究。 这是完全合理的制度。 美国的非营利学校等免税机构往往得到许多捐献。一些捐助者可能会指定捐赠资金或财产的用途。即使不带任何条件，捐献也是因为非营利机构当时工作的性质和它们不将净收入分给机构成员的规则而作出的决定。前面的讨论已经表明，消费者选择非营利机构，往往是由于它们接受“禁止分配限制”。另外，非营利机构积累的收入盈余一般与它们得到免税优惠有关，而获得免税资格以遵守“非分配限制”为条件。有些中国学者认为，美国的“私立[非营利]学校不属于私人所有”，举办者“不享有财产所有权”。 这是明显的逻辑错误。私立学校当然属于私人所有，这是一个不证自明的分析性判断：如果不属于私人所有，那就不叫私立学校。按照美国的法律，在非营利机构解散时，如果它还有足够的资金积累，机构成员可以取回自己过去的投资。但由于上面指出的原因，如果非营利组织，特别是非营利学校等免税机构在解散时将积累的净收入分给机构成员，就违反了“禁止分配限制”这个“隐性合同”，违反了捐献者和消费者的意愿，违反了政府给予它们免税待遇的条件。为了堵塞这个漏洞，加州的法律规定，公益性非营利机构解散时，可以按机构章程的规定处理收入盈余，但不能将它分给机构成员。纽约州的法律更为严格。它规定非营利机构解散时，要按“力求近似”的法律原则（the cy pres rule），将收入盈余捐给从事相近工作的机构。 几百年来，非营利学校在美国教育界一直占据绝对优势，但营利学校从来没有绝迹。这不是偶然的。非营利机构可以分为两大类：第一类的基本经济来源是捐献，被称为“捐献非营利机构”（donative nonprofits）；另一类主要依靠出售服务，被称为“商业非营利机构”（commercial nonprofits）。“合同失败”问题在第一类机构提供的服务中极为严重：一个美国捐献者几乎不可能检查自己的捐款是否真的用到了对非洲灾民的救助，她只能依靠“禁止分配限制”这个“隐性合同”，由慈善组织处理她的捐款。因此，提供这类服务的完全没有营利机构。而在第二类机构提供的服务中，“合同失败问题”没有这么严重。学生和他们的父母对从学校的教学活动多少可以了解他们交付学费的使用。因此，提供这类服务的往往既有非营利机构，也有营利机构。 美国的营利学校按关于营利机构的法律建立和工作，像其他营利组织一样交纳税金。这些学校可以大致分为两类：第一类是直接教育学生的营利学校。它们通过收取学费获得利润。第二类是营利性的教育管理组织（educational management organization）。它们不直接教育学生，通过管理下属学校获得利润。这些管理组织在美国也被称为营利学校。 美国实行从小学到高中十二年强制教育。在中小学阶段，只有少量直接教育学生的营利学校，绝大多数营利学校都是教育管理组织。一个这样的组织管理一批传统的公立学校、私立学校或特许学校（charter schools），形成一个集团。管理组织向学校收取管理费。教育管理组织管理的大多数都是非营利学校。最典型的是特许学校。这类学校由教师、教育管理者、学生父母或当地居民申请，由州教育部、学区委员会或大学批准建立，享有较大的自主权。因为它们从政府那里得到跟传统公立学校一样的生均教育拨款，不向学生收取学费，所以也被归入公立学校。目前美国多数州的法律都禁止营利性教育管理组织开办特许学校，所以特许学校一般是由个人或其他组织建立的非营利机构。但营利性教育管理组织和一些特许学校签订了管理合同，形成了由营利性组织管理非营利学校的教育集团，被美国法学界称为“混血学校”（hybrid schools）。 在初等和中等教育中，不论是第一类直接教育学生的学校，还是第二类教育管理组织，美国的营利学校往往都依靠政府的教育拨款。原因是美国的公立中小学不向学生收费，私立的非营利中小学都以远远低于成本的标准收取学费。有些私立非营利学校收费很高。纽约市的达尔顿（Dalton）和史宾斯（Spence）等学校每年的学费为两万多美元，超过美国人平均工资的三分之二。但它们提供了很好的服务，例如小班教学、小型讨论课、教师指导下的学生独立学习、社会调查和社区服务、多种运动队和丰富的课外活动。因此，它们的开支远远超过了它们收取的学费。美国学者指出：“实际上所有私立[非营利]学校都把学费设在低于能够完全收回成本的水平。......即使为最为富有家庭服务、收费最高的私立[非营利]学校也不能通过学费收回成本。” 私立非营利学校都努力动员捐献。收费越高的学校往往提供了越好的服务，得到越高的声誉，给学生和他们的家庭带来越强烈的自豪感，而且往往能接触到越富有的机构和个人，所以得到越多的捐助。那就是说，公立中小学为学生提供了全部费用，私立非营利中小学为学生补贴的大量资金，收费越高的学校往往补贴越多。前面的讨论已经指出，营利学校一般得不到捐献，如果不靠政府拨款，要收回成本并得到利润，就要收取很高的学费，这很难吸引学生。 营利性中小学的存在和发展主要依靠规模经济和节省开支。由于不受“禁止分配限制”，营利学校可以通过多种偿还投资的方法筹集资本，因而掌握了较多的资金。每个教育管理组织一般都与多家学校组成教育集团。据调查，美国营利中小学形成的集团和集团中单个学校的规模都比非营利中小学大得多。 统一采购和统一管理使大规模的营利学校集团取得较高的经济效益。 教育是劳动密集型行业，美国中小学教育80%以上的成本是教职员工资。营利性中小学都努力在这方面节省费用。美国非营利中小学教师的工资比较低。长期以来，这一直影响教师的招聘。而营利性中小学教师的工资更低。一些州的法律规定中小学教师必须持有教师资格证，并规定教师有集体谈判工资的权利，营利和非营利学校都要遵守这些要求。在法律没有这种规定的州，营利性中小学往往用较低的工资雇用没有资格证的人任教。 非营利学校，特别是各个学区和下属的公立中小学，一般有比较复杂的管理系统和比较繁琐的行政事务。教育管理组织使用尽可能少的管理人员和尽可能简单的行政手续。这节省的管理开支，也提高了学校的工作效率。另外，营利性中小学往往把课外活动和体育运动压缩到最低限度，不为学生提供免费午餐和校车。 营利机构比较大规模地进入中小学教育开始于上个世纪90年代，得到摩根银行（J.P. Morgan）等重要投资者的支持。当时不少人认为这是一个很好的投资机会。然而到现在，一些教育管理组织得到微薄的利润，一些教育管理组织亏损，几乎没有任何营利性中小学在经济上取得明显的成功。 美国高等教育中的营利学校主要是独立的大学、学院和高等教育公司开办的大学。美国非营利高等学校一般是综合性大学、学院和文科学院，重视理论和学术课程。几百年来，进行高等职业技术教育的主要是小规模的营利性学院。20世纪前期，这些营利高校建立了专业协会和政府游说组织，以保护自己的利益。第二次世界大战后，国会通过了《退役军人安置法案》，决定由联邦政府拨款，为从战场上回来的军人进入非营利和营利高等院校提供补助。这导致了营利高等教育的明显发展。因为营利高校游说组织的努力，1986年国会通过的《高等教育法案》修改了学生补助政策，允许营利学院的学生获得联邦政府的学习贷款和奖学金。这又促进了营利高等教育的扩张。由于终身学习意识、高技术产业和全球经济一体化的发展，越来越多的美国人希望得到高等教育。20世纪90年代，一批营利性高等教育公司开办了大规模的大学。它们可以授予学士学位、硕士学位，有些还可以授予博士学位。 目前美国的营利高等院校，不论规模大小，仍然以职业技术教育为主。学生多数是成年人、黑人和南美移民等少数民族成员，经济条件比较差。因此，特别多营利高校的学生得到联邦政府和州政府的学习贷款和奖学金。政府对学生的这些资助很大一部分转化为学校的收入。跟非营利中小学一样，非营利高等院校依靠政府拨款、校外捐献和自己的校产收入补贴学生的教育费用，即使是收费最高的私立大学，也以远远低于成本的标准收取学费。1995年，美国公立高校平均每个学生一年的教育成本大致为10,150美元，学费大致为1,230美元；私立非营利高等院校平均每个学生一年的教育成本大致为15,310美元，学费大致为6,640美元。营利院校的应对策略是招收非营利院校不愿接受的学生，把学费标准定得低于私立非营利院校，高于公立院校。 因为不受“禁止分配限制”，营利高等院校在吸引投资方面有很大的优势。营利性中小学和教育管理组织较少出售股票，而营利性高等教育却以股票上市为特色。股份制为营利高等教育带来了巨额资金，营利性大学往往在美国许多州建立了校园，有的还在国外建立了教育机构。规模最大的阿波罗集团（Apollo Group）拥有凤凰大学（University of Phoenix）、西部国际大学（Western International University）、专业发展学院（Institute for Professional Development）和经济计划学院（College for Financial Planning）等院校，在几十个州建立了近二百个校园和学习中心，并在加拿大和波多黎各等国开办了马瑞特斯大学（Meritus University）等教育机构，2008年第4季度共有高校学生362,100人。 这样的办学规模是非营利高校无法相比的。大规模经营提高了投资的效益。 营利院校用尽一切办法节省开支。它们的教师队伍跟非营利高校非常不同：没有终身教授，教学效率不高的教师得不到续聘；大量使用工资较低的兼职教师。美国非营利大学的教师用30-50%，甚至更多的精力进行学术研究。而营利院校不安排教师做研究，要求他们把所有时间都用于教学。这不但增加了教师的授课时间，而且还节省了研究设施和研究活动所需的高额费用。营利院校的课程由总部统一设计和安排，教师不用在这方面花费精力。它们不设选修课，避免了高成本的小班教学。管理人员和行政手续都压缩到最低限度，减轻了教师和学生的负担，也降低了学校的行政开支。由于美国实行12年强制教育，营利中小学的服务对象与非营利中小学相同。而营利高等院校主要招收非营利院校不接收的学生和正在工作的非全日制学生，在很大程度上无需与非营利学校争夺消费者。随着美国人学习愿望的加强，营利高校的学生人数不断增加。总的来说，营利高等教育经济收入状况比营利初等和中等教育要好。阿波罗集团2007年的纯利为4.088亿美元，2008年达4.765亿美元。 前面的讨论指出了美国营利学校的缺点。总的来说，这类学校的教师水平是比较低的。有些营利中小学以低工资雇用没有教师资格证的人任教，许多营利高等院校以低工资大量雇用兼职教师。这些兼职教师有实际工作经验，但营利高校招聘教师的学历要求远远低于非营利高校。更重要的是，持续的研究使非营利高校教师的学术水平在社会上处于领先地位。营利高校不提供研究时间和研究条件，使教师的学术水平难以提高。非营利高等院校的终身教授制度使教师能够抵制校内外的压力，是学术自由的重要保障。营利高校不设终身教授，教师的学术自由几乎得不到任何保护。营利中小学节省开支的做法也常常使学生的学习条件不如非营利学校。营利高校为了增加收入，招收了不少学习成绩比较差的学生。这些院校不开设选修课，限制了学生根据个人兴趣和条件塑造自己的条件。 营利高等院校专注于职业技术教育，不开设人文课程，整个学校的气氛都驱使学生集中精力学习应用性知识。这不但使学生知识面狭窄，而且不能加强他们的公民意识。不止一项研究表明，与非营利高校的毕业生相比，营利院校的毕业生较少参加选举，较少参与其他政治活动，较少参与社区工作。 另外，上文已经指出，进行非应用性的研究和将各种研究成果公开发表，是非营利高校重要的公益行为。营利高等院校不做学术研究，没有在这个方面为社会作出贡献。 世界上没有完美的事物。非营利学校也有自己的缺陷。最明显的有三个方面：首先是筹集资本的能力不强。其次是因为缺乏利益驱动，工作效率和投资效益比较低。另外，由于难以筹集资本和缺乏利益驱动，非营利学校在满足新的社会需求和开拓新的发展道路方面反应比较慢。选择一个目标就是决定放弃其他一些目标。美国的非营利学校能得到大量的无偿捐献，但不能获得校外公司和个人的投资。美国法学家指出：“强制一个行业完全不能营利必然剥夺这个行业通过发行股票筹集资本的机会。因此，这个行业很可能难以得到它所需要的投资，往往不能迅速地扩展，以适应社会需求的增长或转变。” 与非营利学校不同，营利学校几乎不可能得到无偿捐献，但能够吸引私人投资。因此，要充分利用社会资源，让无偿的捐献和有偿的投资都支持教育，就要既发展非营利学校，又发展营利学校。 如果仔细分析，我们就会发现，美国营利学校的缺点并不像看上去那么简单。例如，营利高等院校毕业生的知识水平较低。但他们入学前知识基础就比较差，许多是非营利学校不愿接受的学生。如果不是营利高校筹集社会资金发展教育，他们很可能根本没有进入高等院校的机会。美国政府并不规定有某种学历就要得到某种待遇，雇主也知道不同高校的毕业生有不同的能力，营利高等教育帮助学生提高了知识水平，并没有给社会造成消极影响。营利高等院校对增强学生的公民意识作用不大。但如果没有营利教育，很多学生根本不会进入高校，他们的公民意识也不会更强。营利高校没有像非营利高校那样提高学生的公民意识，进行非应用性的学术研究和公开发表各种研究成果，但它们也没有像非营利高校那样得到免税等公共财政支持。营利学校提供了学生要求的教育服务，起了积极的社会作用。事实上，仅仅是交纳税款，营利学校就作出了积极的贡献。 各个民族发展的经验和教训是全人类共同的文化财产，对美国营利和非营利学校的研究给我们许多有益的启示。例如，美国法律以“禁止分配限制”为非营利和营利的界线，这是清楚而又合理的规定。也许有人认为非营利就是完全没有收入盈余。可是，由于购置房地产和耐用设备等原因，把一个消费者交纳的资金恰好在为他本人服务的过程中用完，这往往是不可能的。实际上可以坚守的原则是禁止把纯收入分给非营利机构成员，使消费者提供的全部资金都用于为作为整体的消费者服务。非营利机构不能发行股票也是完全合理的规定。了解了美国的法律，我们就发现，中国教育学界近年关于实行“教育股份制”的主张是善良但缺乏理论基础的观点。美国不鼓励非营利学校从事“无关活动”的法律值得提倡学校“创收”的人深思。美国营利学校在公民教育等方面的缺陷表明，如果公立教育“产业化”，将会出现严重的消极后果。另外，美国法律对非营利机构解散时财产处理的要求，对改进中国法律关于非营利学校终止的规定也有参考作用。 1.Hansmann, H. 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